Niepewna przyszłość zabytków w Lubuskiem - krytyczny raport NIK

Z uwagi na rangę i skalę problemu Najwyższa Izba Kontroli zaplanowała już kontrolę ogólnopolską w tym obszarze. Wyniki kontroli są bowiem alarmujące - funkcjonujący w województwie lubuskim system ochrony zabytków na wypadek sytuacji kryzysowych nie gwarantuje należytej ochrony zabytków. Wpływ na to ma zarówno bieżące działania odpowiedzialnych podmiotów, jak i wieloletnie zaniedbania.

Instytucjonalne działania na rzecz konserwacji zabytków dzielą się na ochronę zabytków (za którą odpowiadają organy administracji państwowej, której podporządkowani są konserwatorzy zabytków różnego szczebla, oraz samorządowej) i opiekę nad zabytkami (tu odpowiedzialni są właściciele budynków, którymi również mogą być jednostki samorządu terytorialnego - jst). Działania takie winny obejmować planowanie, przygotowanie i realizację przedsięwzięć zapobiegawczych, dokumentacyjnych, ratowniczych i konserwatorskich, by uratować zabytki przed zniszczeniem, uszkodzeniem lub zaginięciem.

Kuleją przede wszystkim narzędzia do oceny skali problemu. Ponad połowa gmin nie prowadzi ewidencji (liczby i stanu) zabytków na swoim terenie, a te, które ją prowadzą, czynią to w archaicznej formie papierowej i często jej nie aktualizują. Skoro zaś nie ma zasobu wiedzy o stanie posiadania, nie sposób wytyczać rzetelnie planów ochrony zabytków, szczególnie na wypadek sytuacji kryzysowych (klęski żywiołowe, działania zbrojne). Ponad ¾ gmin lubuskich nie sporządzało też programów opieki nad zabytkami. Z racji niepełnej ewidencji oraz niewłaściwej realizacji obowiązków dotyczących sporządzania programów opieki nad zabytkami i planów ochrony Lubuski Wojewódzki Konserwator Zabytków (LWKZ) nie mógł rzetelnie koordynować działań na rzecz ochrony zabytków na wypadek sytuacji kryzysowych. Nadzór LWKZ kontrolerzy uznali za niewystarczający.

W skontrolowanych samorządach nie analizowano sytuacji i nie diagnozowano problemów w badanym obszarze pod kątem przygotowania na wypadek sytuacji kryzysowych, nie szacowano niezbędnych w tej mierze nakładów finansowych.

Tymczasem w każdej gminie są zabytki w złym stanie technicznym, a w większości stwierdzono także zaniedbania w realizacji obowiązków wynikających z prawa budowlanego lub ochrony przeciwpożarowej. Zabytki nie były poddawane okresowym kontrolom stanu technicznego, nie prowadzono dla nich książek obiektów budowlanych, instrukcje przeciwpożarowe bywały nieaktualne. W trakcie własnych kontroli LWKZ nie zwracał uwagi na zalecenia formułowane przez nadzór budowlany i nieskutecznie egzekwował nakazy i zalecenia konserwatorskie. W skrajnych wypadkach trzeba było wykreślić zabytki z rejestru z powodu ich zniszczenia.

Kontrolerzy stwierdzili poza tym, że przewidywane w planach finansowych kontrolowanych podmiotów środki na ochronę zabytków były stanowczo niewystarczające, znacznie niższe od kwot wnioskowanych przez właścicieli/posiadaczy zabytkowych obiektów. Przepisy dotyczące udzielania dotacji celowych ze środków LWKZ na usuwanie skutków zdarzeń kryzysowych nie pozwalają pominąć określonych prawem terminów na złożenie wniosku o dotację. Zdaniem NIK przyjęte rozwiązanie nie jest racjonalne i wymaga zmiany.

Izba odnotowała znaczne braki kadrowe w podmiotach odpowiedzialnych za ochronę zabytków, zwłaszcza w Wojewódzkim Urzędzie Ochrony Zabytków (WUOZ).

Średnie obciążenie merytorycznego pracownika WUOZ w 2017 roku. Źródło: Opracowanie własne NIK na podstawie ustaleń kontroli

W WUOZ obowiązki dotyczące ochrony zabytków na wypadek sytuacji kryzysowych pełniła tylko jedna osoba, wykonując równolegle wiele innych zadań. Tylko w ⅓ jst zadania z obszaru ochrony zabytków i opieki nad zabytkami wykonywały osoby posiadające kierunkowe wykształcenie. Szkolenia w tym zakresie zorganizowano raptem w 4 urzędach.

Przykładowe skutki niedostosowania obsady kadrowej w j.s.t. oraz LWKZ do skali zadań. Źródło: Opracowanie własne NIK na podstawie ustaleń kontroli

Zadania w zakresie ochrony zabytków i opieki nad zabytkami na wypadek sytuacji kryzysowych były rozdzielane w sposób nierzetelny i nieprecyzyjny.

Jst nie informowały właścicieli bądź zarządców budowli zabytkowych o ryzykach związanych z wystąpieniem sytuacji kryzysowych, a także nie dysponowały kompletnymi informacjami o skali i zakresie szkód w zlokalizowanych na ich obszarze zabytkach. Również LWKZ nie był powiadamiany o tych zagrożeniach.

W sytuacjach kryzysowych działania skontrolowanych organów ograniczały się zasadniczo do usunięcia lub udzielania wsparcia w usuwaniu skutków tych zdarzeń. LWKZ nie był rzetelnie informowany o stratach, podjętych działaniach i ewentualnych potrzebach pomocy, do czego zobowiązywały przepisy rozporządzenia w sprawie ochrony zabytków.

Skontrolowane samorządy nie prowadziły wspólnych kontroli, ćwiczeń, analiz ryzyka z innymi służbami, organami i instytucjami, a także działań informacyjno-szkoleniowych dotyczących ochrony zabytków, w tym w sytuacjach kryzysowych, skierowanych w szczególności do właścicieli zabytków lub mieszkańców gmin/powiatów.

W związku z wynikami kontroli, niezależnie od realizacji wniosków pokontrolnych sformułowanych pod adresem kierowników kontrolowanych jednostek, Najwyższa Izba Kontroli dostrzega potrzebę, aby Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podjął działania legislacyjne w celu stworzenia jednolitej, spójnej, powszechnie dostępnej elektronicznej bazy danych (rejestr i ewidencja)  o zabytkach.

Aktualnie obowiązujący sposób ewidencjonowania zabytków (w formie papierowych ksiąg i kart ewidencyjnych), i to na dwóch różnych szczeblach administracji (WKZ - rejestry i ewidencja wojewódzka, gminy - ewidencja gminna), nie stanowi efektywnego narzędzia gromadzenia, agregowania oraz zarządzania informacjami o zasobie zabytków. Skala zaniedbań w tworzeniu i uzgadnianiu ewidencji zabytków, na co niewątpliwy wpływ ma sposób i forma prowadzenia tej ewidencji, świadczy o niefunkcjonalności i archaiczności przyjętych rozwiązań. Nie sprzyja to zarówno skutecznej ochronie zabytków, jak i prowadzeniu racjonalnej i długofalowej polityki organów państwowych i samorządowych w tym obszarze.

Minister powinien także rozważyć dodanie - w §5 ust. 3 rozporządzenia MKiDN dnia 16 sierpnia 2017 r. w sprawie dotacji celowej na prace konserwatorskie lub restauratorskie przy zabytku wpisanym na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz prace konserwatorskie, restauratorskie i roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków - możliwości złożenia do wojewódzkiego konserwatora zabytków wniosku o udzielenia dotacji celowej, o którym mowa w §2 pkt 2, z pominięciem terminów określonych w §5 ust. 1 pkt 2, jeżeli prace przy zabytku wpisanym na Listę Skarbów Dziedzictwa albo prace przy zabytku wpisanym do rejestru są wymagane ze względu na uszkodzenie tego zabytku w następstwie: pożaru, wybuchu, wstrząsu sejsmicznego, silnego wiatru, intensywnych opadów atmosferycznych, osuwiska ziemi, powodzi, katastrofy budowlanej lub innego nagłego zdarzenia o podobnym przebiegu, które wystąpiło w okresie 6 miesięcy przed dniem złożenia wniosku.

W aktualnym stanie prawnym tylko w wypadku udzielanych przez ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego dotacji celowych na prace związane z uszkodzeniem zabytków w następstwie ww. zdarzeń istnieje podstawa prawna do pominięcia terminów na złożenie wniosku o dotację. Zasadnym byłoby objęcie taką regulacją również dotacji udzielanych przez wojewódzkich konserwatorów zabytków.